План государственных закупок


ПРОЕКТ

КОНЦЕПЦИЯ ПРОЕКТА ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ ПО ВОПРОСАМ ГАРАНТИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ МЕДИЦИНСКИХ РАБОТНИКОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН»

     1. Название проекта закона
     «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам гарантирования профессиональной ответственности медицинских работников в Республике Казахстан».
     2. Обоснование необходимости разработки проекта закона
     Разработка Законопроекта обусловлена необходимостью совершенствования законодательства Республики Казахстан по поручению Главы государства Республики Казахстан, данной в статье «Социальная модернизация Казахстана: Двадцать шагов к Обществу Всеобщего Труда» в части внедрения в Республике Казахстан обязательного страхования профессиональной ответственности медицинских работников за причинение ущерба здоровью гражданина, при отсутствии небрежного или халатного отношения со стороны медицинского работника, а также в целях реализации мероприятий, закрепленных в Государственной программе развития здравоохранения «Денсаулық» на 2016-2019 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 15 января 2016 года № 176 (далее – Государственная программа).
     В этой связи необходимо предусмотреть следующие изменения.
     1. Внесение изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам гарантирования профессиональной ответственности медицинских работников в Республике Казахстан.
     Так, согласно подпункту 11 пункта 1 статьи 182 Кодекса Республики Казахстан от 18 сентября 2009 года «О здоровье народа и системе здравоохранения» (далее – Кодекс) медицинские и фармацевтические работники имеют право на страхование профессиональной ответственности за причинение ущерба здоровью гражданина при отсутствии небрежного или халатного отношения со стороны медицинского работника.
     Гарантирование профессиональной ответственности медицинских работников приобретает особую актуальность вследствие роста числа жалоб на качество оказываемых медицинских услуг, при этом половина из них признаны обоснованными.
     В судебных органах процессы, связанные с качеством оказания медицинских услуг, все чаще завершаются в пользу пациентов, то есть выплатой медицинскими организациями либо медицинским работником значительных материальных компенсаций, что свидетельствует о развитии правовой культуры наших граждан, вызванных желанием отстаивать свои права.
     По данным Генеральной прокуратуры Республики Казахстан количество судебных исков на качество предоставляемых медицинских услуг по гражданским делам составляло:
     — в 2011 году — 33 иска на сумму 374 143 195 тенге, из них на возмещение материального ущерба 73 213 230 тенге и на возмещение морального ущерба 300 929 965 тенге, судебными органами удовлетворено 17 исков на сумму 12 052 244 тенге из них материальный ущерб 4 072 244 тенге и моральный ущерб 7 980 000 тенге;
     — в 2012 году — 78 иска на сумму 825 070 594 тенге, из них на возмещение материального ущерба 343 569 168 тенге и на возмещение морального ущерба 481 501 426 тенге, судебными органами удовлетворено 44 исков на сумму 32 715 460 тенге, из них материальный ущерб 6 025 460 тенге и моральный ущерб 26 690 000 тенге;
     — в 1 полугодии 2013 года — 42 иска на сумму 771 238 019 тенге, из них на возмещение материального ущерба 22 033 258 тенге и на возмещение морального ущерба 749 204 761 тенге, судебными органами удовлетворено17 исков на сумму 14 085 975 тенге, из них материальный ущерб 5 155 975 тенге и моральный ущерб 8 930 000 тенге.
     Вместе с тем, по сведениям, представленными Комитетом по правовой статистике и специальным учетам Генеральной Прокуратуры Республики Казахстан, в 2013 году зарегистрировано 433 уголовных правонарушений по статьям Уголовного Кодекса Республики Казахстан от 3 июля 2014 года (далее – УК РК), связанных с медицинскими преступлениями (ст.ст. 317-323 УК РК), в 2014 году зарегистрировано 420 правонарушений и в 2015 году — 595.
     Согласно данным Министерства внутренних дел РК по ст. 317 УК РК (ст. 114 в редакции УК РК 1997 г.), в 2013 году– 411, 2014 году – 407, 2015 году – 476, 2016 году – 421, 2017 году – 176; по ст. по ст. 319 УК РК (ст. 117 в редакции УК РК1997 г.) в 2013 году– 7, 2014 году – 5, 2017 году – 1; осуждено: по ст. 317 УК РК (ст. 114 в редакции УК РК 1997 г.) в 2013 году– 2 (к ограничению свободы), 2014 году – 12 (к ограничению свободы – 6, к лишению свободы условно – 2, штраф –2, заниматься определенной деятельностью –1, освобождены от уголовной ответственности, в связи с амнистией –1 ), 2015 году – 2 (к общественным работам –1, к лишению свободы условно – 1), 2016 году – 16 (к лишению свободы – 2, ограничение свободы – 7, к лишению свободы условно – 3, штраф – 1 (в размере 381960 тнг.), освобождены от уголовной ответственности, в связи с амнистией –3 ); по ст. по ст. 319 УК РК в 2017 году – 1 ( к лишению свободы условно – 1).
     На учет административных правонарушений, в соответствии со статьей 80 Кодекса Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V «Об административных правонарушениях» (далее – КоАП РК) (Несоблюдение порядка, стандартов и некачественное оказание медицинской помощи), в 2013 году поставлено 300 случаев, в 2014 году — 286 случаев и в 2015году – 293 случая.
     Таким образом, тенденция роста регистраций медицинских правонарушений и судебных разбирательств, связанных с качеством оказания медицинской помощи сохраняется, что обуславливает ожидаемое увеличение выплат компенсаций пациентам медицинскими работниками и организациями по удовлетворенным искам возмещения вреда.
     В этой связи, целесообразным является поднятие вопроса об обязательном гарантировании ответственности медицинских работников за причинение вреда жизни или здоровью пациента при осуществлении медицинской деятельности. Такой подход позволит обеспечить защиту имущественных интересов пациентов и медицинских работников, а также субъектов здравоохранения (включая физических лиц, занимающихся частной медицинской практикой и фармацевтической деятельностью).
     Введение системы обязательного гарантирования профессиональной ответственности медицинских работников повысит качество медицинской помощи в Республике Казахстан и в целом окажет влияние на позицию Казахстана в международных рейтингах.
     В Кодексе необходимо предусмотреть положения по обязательному гарантированию профессиональной ответственности медицинских работников субъектами здравоохранения при осуществлении медицинской деятельности.
     В КоАП РК, предполагается внести нормы, которые определяют штрафные санкции при несоблюдении требований Кодекса о гарантировании профессиональной ответственности медицинских работников, в части обязательного наличия договора гарантирования при осуществлении медицинской деятельности. Также, в рамках государственной политики по декриминализации общества и гуманизации предлагается меру ответственности некоторых статей перенести в плоскость действия статей Трудового Кодекса Республики Казахстан.
     В УК РК, предполагается внести понятия «медицинская ошибка» и «добросовестное заблуждение», а также возможность принятия альтернативных форм наказания.
     В связи с внедрением системы гарантирования профессиональной ответственности медицинских работников субъекты здравоохранения, участвующие в системе гарантирования, должны оплачивать налог с вычетом сумм, предназначенных для гарантирования. Для этого соответствующие поправки необходимо внести в Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет».
     2. С целью реализации мероприятий, закрепленных в Государственной программе, в сфере медицинского образования и науки необходимо совершенствовать положения Кодекса, в частности, устранение пробелов в регулировании отношений в сфере международного сотрудничества. В силу этого предлагается закрепление на законодательном уровне понятия «стратегическое партнерство», определяемого как взаимное сотрудничество организаций медицинского образования и науки с ведущими зарубежными медицинскими организациями образования для достижения единых экономических и стратегических целей. Стратегическое партнерство предполагает определение приоритетных долгосрочных целей партнеров и использование имеющихся ресурсов для их достижения, тогда как международное сотрудничество является совместным действием сторон в сфере взаимных интересов.
     Закрепление понятия стратегического партнерства приведет к:
     — созданию эффективной системы стратегического управления кадровыми ресурсами;
     — ускоренной модернизации медицинского образования, к изменению имеющихся стандартов высшего и среднего профессионального образования на основе рекомендаций стратегических партнеров;
     — институциональным реформам медицинских высших учебных заведений (далее — ВУЗ) с учетом их специфики и приоритетных направлений, собственных стратегических целей;
     — повышению престижа медицинских ВУЗов посредством бренда стратегического партнера;
     — развитию корпоративного управления и автономии;
     — усилению институциональной базы вузов и колледжей;
     — трансформации академической среды;
     — внедрению триединства науки, практики и образования посредством внедрения университетских клиник, а также внедрению международной практики врач-педагог-исследователь;
     — расширению исследовательского потенциала;
     — повышению конкурентоспособности медицинских ВУЗов, вхождение в мировые рейтинги – топ QS-WUR 500.
     Планируется реализовать стратегическое партнерство через 4 основных механизма сотрудничества: в 2016 году — консалтинг, в 2017 году — менторство, в 2018 году — совместное управление, в 2019 году в долгосрочной перспективе возможно — доверительное управление. Приоритетными направлениями для стратегического партнерства определены:
     1) совершенствование системы управления и финансирования в медицинских ВУЗах;
     2) повышение потенциала профессорско-преподавательского состава и сотрудников медицинских ВУЗов;
     3) совершенствование образовательных программ медицинских ВУЗов РК;
     4) развитие научной деятельности медицинских ВУЗов.
     Ожидается, что с помощью стратегического партнерства отечественные ВУЗы значительно улучшат маркетинг своих образовательных продуктов, получат возможность выйти на новые зарубежные рынки, повысят престиж своих программ.
     В целях привлечения ведущих зарубежных медицинских организаций и создания благоприятных условий для стратегического партнерства необходимо внести дополнения в Кодекс о здоровье, предусматривающие нормы, позволяющие медицинским организациям образования и науки закупать услуги (консалтинг, обучение, повышение квалификации и т.д.) у стратегических партнеров без применения законодательства о государственных закупках.
     Кроме того, для обеспечения эффективного расходования средств, выделенных для закупа, а также обеспечения прозрачности процессов закупа необходимо разработать и утвердить порядок закупа услуг в рамках стратегического партнерства в области медицинского образования и науки и наделить уполномоченный орган в области здравоохранения компетенцией по их разработке и утверждению.
     3. Для эффективного управления академическими и производственными процессами на основе единства стратегических целей и задач в рамках мероприятий, закрепленных в Государственной программе, предусмотрена реализация триединства клинической практики, медицинского образования и научной деятельности путем создания интегрированных академических центров (университетских клиник).
     Для реализации данного мероприятия предлагается закрепление на законодательном уровне понятия «университетская клиника», а также включение в компетенцию уполномоченного органа функции по разработке и утверждению положения об университетской клинике.
     Реализация указанных в настоящем пункте задач обуславливает внесение соответствующих изменений в Кодекс и Закон Республики Казахстан «Об образовании».
     3. Цели принятия проекта закона
     Проект закона разрабатывается в целях:
     — обеспечения защиты имущественных интересов медицинских работников в случае возникновения материальной ответственности медицинского работника за причинение вреда жизни или здоровью пациента, при отсутствии в их действиях вины;
     — обеспечения защиты имущественных интересов субъектов здравоохранения;
     — защиты прав граждан на возмещение вреда здоровью;
     — улучшения качества оказания медицинских услуг;
     — создания условий для формирования и дальнейшего развития системы гарантирования профессиональной ответственности медицинских работников;
     — совершенствования законодательства в сфере медицинского образования и науки;
     4. Предмет регулирования проекта закона
     Предметом регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие в связи с оказанием медицинской услуги медицинским работником гражданину, в результате которой был причинен вред здоровью гражданина при отсутствии небрежного или халатного отношения со стороны медицинского работника.
     5. Структура и содержание проекта закона
     Законопроект состоит из двух статей:
     Статья 1 предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие законодательные акты:
     — Кодекс Республики Казахстан от 18 сентября 2009 года «О здоровье народа и системе здравоохранения»:
     — Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет»;
     — Уголовный Кодекс Республики Казахстан;
     — Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 5 июля 2014 года № 235-V.
     Статья 2 регламентирует порядок введения в действие Закона.
     6. Результаты проведенного правового мониторинга в соответствующей сфере
     Предлагаемые нормы не предусмотрены в действующих законодательствах.
     7. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия проекта закона
     Принятие данного законопроекта приведет к созданию благоприятных условии для обеспечения конституционных прав граждан на полноценное медицинское обслуживание, в том числе защиту имущественных прав пациентов и правовых основании для формирования инструментов и механизмов, обеспечивающих реализацию института гарантирования профессиональной ответственности медицинских работников, а также к совершенствованию законодательной базы в сфере медицинского образования и науки.
     Принятие предлагаемого законопроекта не повлечет за собой возникновения каких-либо отрицательных правовых и социально-экономических последствий.
     8. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым проекта закона
     Принятие Законопроекта не потребует последующего внесения изменений в действующие законодательные акты Республики Казахстан.
     9. Урегулированность предмета проекта закона иными нормативными правовыми актами
     В настоящее время предмет проект Закона регулируется Кодексом, Законом Республики Казахстан «О страховой деятельности».
     10. Наличие по рассматриваемому вопросу международного опыта
     При разработке законопроекта в части отдельных вопросов был изучен и принят во внимание опыт зарубежных стран.
     1. Изучение зарубежного опыта гарантирования профессиональной ответственности медицинских работников показало, что во многих развитых странах мира гарантирование профессиональной ответственности медицинских работников практиковалось еще в начале XX века.
     Изучив международный опыт гарантирования ответственности работников здравоохранения, выделяя такой критерий как источник финансирования, следует четко очертить две различные модели: рыночная модель и социальная модель, а также пути реализации по страховому пути и по пути гарантирования.
     В странах, где большинство медицинских услуг финансируется за счет государства, как правило, медицинские работники в меньшей степени полагаются на частный рынок страхования профессиональной ответственности. Соответственно, в таких государствах функционирует социальная модель страхования профессиональной ответственности медицинских работников. Социальная модель предполагает большую ответственность со стороны государства в части финансирования и управление системы страхования, которая осуществляется с помощью одного централизованного агента – фонда. Одним из ярких примеров социальной модели страхования является модель Швеции, которая была введена в 1975 году. В Швеции Ассоциация по страхованию пациентов предоставляет услуги по страхованию ответственности медицинских работников. Другим примером служит модель, функционирующая в Канаде. Канадская медицинская ассоциация по защите медицинских работников (далее — КМАЗ) – это некоммерческая медицинская ассоциация по гарантированию ответственности своих членов, КМАЗ была основана в 1901 году. Ассоциация предоставляет услуги по обучению, консультации, юридической защите и выплате компенсации 95% практикующих врачей в Канаде, которые являются ее членом.
     В странах, где частная практика предоставления медицинских услуг превалирует над государственным, частные рынки играют большую роль в осуществлении страхования профессиональной ответственности медицинских работников. Рыночная модель страхования привносит большую ответственность на рыночные механизмы, нежели на государственные органы. Примером рыночной модели служит модель страхования Федеративной Республики Германии. На рынке Германии функционируют около 10 частных страховых компании, которые предоставляют услуги по страхованию профессиональной ответственности медицинских работников. Местное законодательство обязывает поставщиков медицинских услуг приобретать соответствующий страховой полис.
     Другим критерием разграничения моделей страхования ответственности работников здравоохранения выступает практика обвинения медицинского работника и применения в отношении него каких-либо взысканий. Согласно данному критерию выделяют: систему “вины” и систему “без вины”. В большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) медицинская халатность оценивается на основе разработанной и широко используемой в законодательстве и в судебной практике интерпретации “вины”. Система “вины” предполагает, что при обоснованности жалобы пациента виновный медицинский работник претерпевает определенные неблагоприятные последствия своего проступка: штрафные санкции, выговор, обучение — повышение квалификации, лишение лицензии и др. Система вины в силу своей специфики для применения санкции в отношении медицинского работника требует наличия судебного решения. Данная модель успешно осуществляется в США, Японии, Великобритании, в Канаде и в ряде других стран.
     Альтернативой системе “вины” выступает – система “без вины”. Это система функционирует в ряде стран ОЭСР и основана на системе компенсации без вины. В этих странах, оценка ответственности медицинских работников судом не является предварительным условием для предоставления компенсации пострадавшим пациентам. Отправной точкой для осуществления компенсации, как правило, является наличие самой травмы или факт того, что эта травма могла бы быть предотвратима. Компенсация пострадавшим пациентам финансируется из частных источников через коммерческие и некоммерческие страховые организации (в Дании, Финляндии) или государством (Швеция и Новая Зеландия).
     Так, в Швеции в основном жалобы от пациентов поступают в Ассоциацию по страхованию пациентов, которые занимаются рассмотрением жалобы и выплатой компенсации в случае их правомерности и не предусматривают неблагоприятные последствия для медицинского работника.
     Опыт западных стран, осуществляющих внедрение и развитие системы страхования профессиональной ответственности медицинских работников на протяжении длительного периода, бесценен для внедрения и развития системы страхования в Республике Казахстан.
Вместе с этим, каждая страна сама определяет модель гарантирования ответственности медицинских работников, с учетом особенностей системы здравоохранения страны и экономики в целом, что являются следствием уникального развития каждого государства.
     2. Согласно международному опыту стран, стратегическое партнерство позволило обучить и развить лидеров по многим направлениям медицины, улучшить клинический опыт, усилить кадровый потенциал этих стран, провести институциональные реформы по конкретным направлениям, простимулировало развитие науки и позволило исследователям получить международные гранты. К примеру, клиника Кливленда и Абу Даби (Cleveland Clinic Abu Dhabi) создана на основе соглашения 2006 года между Компанией Развития Мубадала и Клиникой Кливленда (США) в поддержку государственной программы Абу Даби «Экономическое видение 2030» для достижения сектора здравоохранения мирового уровня.
     Международный опыт стратегического партнерства между медицинскими организациями образования также можно проследить на примере Сингапура. В целях определения страны биомедицинским центром (хабом) Азии была создана медицинская школа послевузовского образования совместно с Университетом Дьюка (Duke-NUS medical school) для получения высококвалифицированных медицинских лидеров, необходимых для поддержки страновой инициативы в области биомедицинских наук. После значительного прогресса, 2 июня 2016 года в Сингапуре дальнейшее расширение этого сотрудничества было подтверждено посредством подписания уже третьего соглашения. Медицинская школа Duke-NUS является частью системы Национального университета Сингапура, но уникальна тем, что она находится под контролем Совета управляющих, в том числе представителя Университета Дьюка, который имеет право наложить вето на любое решение, принятое академическим советом.
     3. Мировой опыт свидетельствует, что только в условиях интеграции науки, практики и образования возможно создание эффективной среды для получения современных знаний и подготовки конкурентоспособного врача.
     Одним из главных условий функционирования медицинской школы (ВУЗа) в развитых странах является наличие университетской клиники — необходимой инфраструктуры для клинической подготовки.
     Во Франции университетские больничные центры представляют собой медицинские организации, входящие в структуру университета или являющиеся самостоятельной организацией, связанной с университетом каким-либо соглашением. CHU — региональные государственные центры. Они составляют Единую сеть по всей стране, объединяющую 32 учреждения. В среднем на каждый регион страны приходится по одному университетскому больничному центру. Часть персонала университетских больничных центров является одновременно и медицинскими сотрудниками, и преподавателями, то есть работающими на две организации и получающими двойную заработную плату. Единая сеть университетских клинических центров обеспечивает треть госпитализаций в государственные медицинские учреждения страны и весь комплекс врачебных услуг в области неотложной скорой помощи, помощи на дому, первичной медицинской помощи по всем видам заболеваний. Финансирование CHU осуществляется государством, за счет средств социального страхования, благотворительными организациями.
     Университетские клиники в Германии – одни из старейших в мире. Первые университетские клиники в стране возникли в XVIII веке. В настоящее время в Германии действуют около 40 университетских клиник, которые расположены во всех федеральных землях, практически во всех регионах страны. Ежегодно университетские клиники Германии стационарно обслуживают около 1,7 миллиона пациентов. При этом очень сложные или комплексные виды медицинской помощи в большинстве своем оказываются в университетских клиниках. Финансирование университетских клиник в Германии осуществляется, как правило, из трех источников: за счет средств местного бюджета, федерального правительства и научных организаций и специальных фондов.
     Университетские клиники Великобритании (University Hospitals или Teaching Hospitals) входят в Национальную систему здравоохранения (National Health Service). Больницы Великобритании в рамках NHS управляются больничными трестами — Acute Trusts, которые обеспечивают качество предоставляемых пациентам медицинских услуг и рациональное использование выделенных средств, а также определяют стратегию развития больниц. Некоторые Acute Trusts являются региональными или национальными центрами по предоставлению услуг более специализированного характера, другие же связаны с университетами или медицинскими школами и участвуют в подготовке медицинских кадров. Ведущий национальный орган, оказывающий молодым специалистам содействие в прохождении врачебной практики на своей базе – Ассоциация университетских клиник Великобритании (Association of UK University Hospitals). В Ассоциацию входят 43 треста. При этом один трест может отвечать за несколько университетских клиник и больниц.
     В США функционирует более тысячи обучающих клиник, 400 ведущих клиник входят в Совет клиник при образовательных учреждениях и системах здравоохранения (Council of Teaching Hospitals and Health Systems, COTH) Ассоциации американских медицинских вузов. Развитие механизмов обеспечения триединства образования, науки и практики на основе партнерства академических структур и университетских клиник в современных условиях привело к созданию академических медицинских центров (далее – АМЦ). В настоящее время в США насчитывается 119 академических медицинских центров.
     АМЦ представляет собой консолидированную структуру руководства и общесистемную административную инфраструктуру, ценности которой охватывают академические, исследовательские и лечебные компоненты. Интеграция данных компонентов под единое руководство позволяет расширить спектр услуг организации, повысить потенциал медицинских работников, проводить научные исследования с последующим внедрением их результатов в процесс оказания медицинской помощи. Университетская клиника – это не только центр медицинских инноваций и науки, но и база для развития модели «врач-ученый-педагог». Ожидается что, в процессы образования и научных изысканий будут мотивированно вовлечены лучшие специалисты практики, научные работники и преподаватели получат возможность практической работы и проведения клинических исследований. Это позволит рационально использовать врачебные кадры (врач, преподаватель, ученый в одном лице), обеспечить высокую материальную и профессиональную мотивацию кадров и сформировать модель научно-педагогического карьерного развития медицинских кадров, являющуюся на сегодняшний день лучшим стандартом профессионального развития в мировом здравоохранении.
     11. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией проекта закона
     Реализация законопроекта не предполагает расходов финансовых средств из республиканского бюджета.

Вернуться к началу ▲Вернуться к началу ▲